Tesis doctoral de Mª Carmen Aguilar Del Castillo
El resumen que a continuación vamos a exponer recoge las cuestiones jurídicas que el estudio del comité de seguridad y salud, como órgano de la empresa, nos ha suscitado y las respuestas que nosotros hemos dado a las mismas. Desde su conocimiento vamos a delimitar el lugar que internamente ocupa dentro del entramado orgánico existente. Estas conclusiones las hemos estructurado fundamentalmente en tres aspectos; el primero justificar porque nos ha interesado el estudio del comité de seguridad y salud como órgano de la empresa. El segundo dar respuestas a los interrogantes que su constitución, el estudio de su régimen jurídico y el estatuto jurídico de sus miembros nos ha planteado. Y el tercero delimitar la realidad en la que este órgano desarrolla su actividad y las posibilidades reales de su actuación. i.- El argumento más general que justifica nuestro interés por este órgano se encuentra en su propia existencia. Como paso previo a cualquier estudio del comité de seguridad y salud hemos de situarnos, aunque sea muy brevemente, en su razón de ser. Hablamos de seguridad en el trabajo como una constante desde las primeras normas de nuestra materia. La lucha por evitar los daños en el trabajo conllevó importantes logros sociales, de carácter normativo. Paralelamente a su consecución, transformación, limitación e, incluso, desaparición de algunos de ellos durante importantes periodos de nuestra historia, las normas de seguridad se han mantenido de forma paralela a aquellos, no afectando al tratamiento que los legisladores le han ido dispensando. históricamente, hasta la entrada en vigor de la lprl, al referimos a la seguridad en el trabajo se ha aludido casi exclusivamente a la adopción de medidas técnicas, no como un elemento más de la protección de la salud de los trabajadores, sino como la principal respuesta, aunque en ocasiones sea meramente formal, a la necesidad de una regulación. Sin ser fatalistas, los riesgos en las empresas existen así como sus consecuencias, es decir los accidentes y las enfermedades profesionales. Los gobiernos no pueden negar esta realidad y los empresarios no pueden ignorarla. Esta situación, originariamente, provocó una acción positiva del legislador en su regulación, aunque el carácter técnico y especializado de la mayoría de estas normas hizo que durante mucho tiempo sus destinatarios, como sujetos obligados, no tomaran conciencia de su laboralidad. Nos encontrábamos con normas que, pese a proteger al trabajador, estaban pensadas para la seguridad y continuidad de la actividad productiva, por lo que generalmente no sufrían rechazo, en su adopción, por parte del empresario. la constitución de un órgano como fue el comité de seguridad e higiene en el trabajo no generó importantes conflictos porque, pese a su composición, dando entrada a los trabajadores, era un órgano de colaboración con las obligaciones del empresario más que un órgano de participación de aquéllos. Su especialidad dentro de la materia laboral, dada su fuerte vinculación con normas técnicas; su connivencia con la actividad productiva y necesidades del empresario; y sus competencias, que lo alejaban de cualquier carácter reivindicativo o de cualquier controversia, hacen que no se plantearan presiones que instaran a su desaparición. la normativa laboral, y la prevención lo es, sufre una importante transformación, como en todos los órdenes políticos, sociales y económicos, a partir de la entrada en vigor de la constitución de 1978 y, en particular, de nuestra pertenencia a las comunidades europeas. Será fundamentalmente ésta última la que nos obligue a contextualizar la salud de los trabajadores como un derecho laboral exigible en los mismos términos que cualquier otro. Y serán también las normas comunitarias y las internacionales, fundamentalmente las provenientes de la oit, las que eleven la participación de los trabajadores a un derecho propio autónomo e irrenunciable constitutivo de la protección de su salud. estas normas mantienen la especialidad de la materia alterando su concepción inicial, pues necesitan una regulación propia y unos órganos propios, no para sustraerla de su carácter estrictamente laboral, sino para garantizar la salud de los trabajadores desde su posición de condición de trabajo. la especialidad en nuestro sistema normativo hace de la participación un principio fundamental de la prevención. Es a partir de la entrada en vigor de la lprl cuando se produce una ruptura con el sistema orgánico anterior en seguridad, dado que los órganos representativos existentes van a coexistir con un órgano representativo nuevo, el delegado de prevención y, al igual que han estado haciendo hasta el momento, con un órgano de composición mixta específico en la materia, como es el comité de seguridad y salud, siendo fundamentalmente esta especialidad la que le relacione con el comité de seguridad e higiene en el trabajo. en el comité de seguridad y salud existe un aspecto característico que ha servido de base jurisprudencial y doctrinal, no sólo para interpretar la norma sino también para imbuirlo de un aire de continuismo con el extinto comité de seguridad e higiene en el trabajo. Nos estamos refiriendo al carácter técnico y de asesoramiento del órgano. Se trata de un carácter que compartimos plenamente, pero no como elemento conceptual, sino como una realidad derivada de las competencias y facultades atribuidas por la norma. el comité de seguridad y salud se define como un órgano participativo, colegiado y paritario, en ningún momento como un órgano técnico. Sus miembros, para serlo, no precisan de una cualificación técnica especial, más allá de la necesaria formación que a posteriori han de recibir. No obstante, pese a no constituir una exigencia legal, ni un requisito invalidante de la elección, puede considerarse como un elemento positivo la designación de uno de sus miembros con conocimientos previos para el desarrollo de la actividad de este órgano. la especialidad competencial que tiene atribuida por la norma hace acreedor a este órgano de una limitación en las materias objeto de su actividad. éstas guardan una importante, que no exclusiva, relación con normas de contenido técnico, las cuales tendrán la consideración de preventivas cuando afecten o sean susceptibles de hacerlo en el ámbito laboral. Será en este aspecto, y no en el relativo a los sujetos que lo componen, cuando pueda decirse que nos encontramos ante un órgano técnico. Esto también puede deducirse de la posición que el legislador ha dotado a los técnicos que han realizado la prevención de la empresa, formando parte del comité con voz pero sin voto. E incluso previendo la posibilidad de la presencia de algún experto en el mismo cuando así lo solicite alguno de los bancos que lo conforman. las características que realmente definen este órgano son las que nos han permitido situarlo en un lugar destacado dentro del organigrama empresarial. Entendiendo por éste no sólo las relaciones laborales, sino aquellas otras en las que el titular de la relación es un ente administrativo. Hemos observado que, aun con las peculiaridades propias de esta relación, la existencia del comité de seguridad y salud como órgano de participación es una constante en todas y cada una de ellas, a excepción del personal militar, en el que sus canales de participación no coinciden con los órganos previstos en la lprl. la importancia de este órgano no sólo deriva de la amplitud de su ámbito de aplicación sino de la acción positiva del legislador. éste no se limita a atribuirle competencias que afecten a materias de seguridad, higiene o prevención de riesgos en sentido estricto, sino que las extiende, cuando se vean afectadas por ellas, a todas aquellas decisiones del empresario relacionadas no sólo con las condiciones de trabajo, sino también con la organización y ordenación del mismo. a las afirmaciones anteriores puede oponerse el alcance de los derechos participativos reconocidos al comité, destacando entre ellos el de consulta. Se trata de un derecho obligatorio pero no vinculante, de tal modo que aquellas cuestiones que sean debatidas en el seno de este órgano incidirán en la adopción de la decisión o en la puesta en práctica de una ya adoptada, pero no la condicionarán. No obstante, la obligación de debatir cada uno de los elementos que conforman la política preventiva de la empresa, la obligación de emitir un informe sobre cada uno de ellos, la intervención en el mismo de los representantes de los trabajadores y del empresario y los mecanismos correctores previstos en la ley en caso de que incumplan con sus obligaciones, hacen que estemos hablando de un órgano importante dentro de la empresa. la justificación de esta importancia deriva del propio derecho, reconocido en la lprl, a una protección eficaz de la salud del trabajador. Aunque la norma no lo define, sí enumera aquellos derechos que forman parte de su contenido esencial, entre los que destacamos los de información, consulta y participación. Su incumplimiento da lugar a una infracción administrativa calificada como grave para el empresario. Su mala utilización puede ser encuadrada dentro de los criterios de graduación de sanciones, elevando a su grado medio o máximo la sanción a imponer al empresario en caso de incumplimiento. Y la inactividad o mera formalidad en el funcionamiento del comité puede provocar el rechazo de los trabajadores hacia sus representantes, pudiendo generar, en su caso, la petición de su destitución, como representante unitario, en un proceso asambleario. la exposición de motivos de la ley de prevención de riesgos laborales insiste en la necesidad de huir de un mero cumplimiento formal de deberes y obligaciones, para conseguirlo, en nuestro tema, el legislador ha establecido los mecanismos necesarios para situar al comité de seguridad y salud en un lugar destacado dentro del organigrama de la empresa; sin embargo, el protagonismo que realmente adquiera no va a depender directamente de la norma, sino de los sujetos implicados, es decir, el empresario, los trabajadores y sus representantes. ii.- No obstante lo anterior, la regulación del régimen jurídico del comité de seguridad y salud es muy parca en su contenido. Desde un punto de vista subjetivo su dependencia jurídica con los delegados de prevención ha generado no pocas controversias que han afectado a su propia constitución. Y desde un punto de vista objetivo y procedimental su falta de regulación y su, casi permanente, remisión a su reglamento interno nos ha obligado a hacer una interpretación fundamentalmente de remisión a otras normas y a otras figuras jurídicas. sólo en su referencia a las competencias y facultades reconocidas, aunque técnicamente no estén correctamente identificadas, hace que el esfuerzo merezca la pena. Son éstas las que dan protagonismo al comité y no sus miembros ni la forma en la que han de ser ejercidas. Aunque indudablemente si un órgano no puede constituirse válidamente o no cuenta con unas mínimas reglas de procedimiento en su actuación, difícilmente podrá desarrollar alguna de las competencias reconocidas o producir el efecto deseado por la norma. son mucha las cuestiones que nos hemos planteado a lo largo de este trabajo y a las que hemos intentado dar respuesta. La determinación de aspectos constitutivos, orgánicos y de funcionamiento son los que han generado una mayor, diversa e importante casuística del comité de seguridad y salud junto a algunos aspectos del estatuto jurídico de sus miembros. La razón de ello la encontramos fundamentalmente en su vinculación con los delegados de prevención y en la parquedad de la norma en su regulación. La interacción de ambos elementos genera una equiparación, que no identificación, con el régimen jurídico de la representación unitaria y una remisión casi permanente a la regulación convencional e interna del propio órgano. ii.1.- Respecto de sus aspectos constitutivos, la determinación de la empresa, el centro de trabajo o ambos como base de su constitución ha generado una interesante casuística, que hemos resuelto inclinándonos por esta última, aunque necesita ser matizada. Los preceptos que regulan al comité de seguridad y salud tienen, en todo caso, la consideración de derecho necesario relativo, es decir, su contenido podrá ser mejorado pero no ignorado. Este carácter, no cuestionado, limita considerablemente las opciones que en un primer momento parecen deducirse de la norma. la empresa, sin llegar a definirla conceptualmente, es un ente vivo y, como tal, sujeta a diversas vicisitudes. Aunque distinguiéramos entre las diversas formas de organización empresarial existentes, la respuesta a la pregunta sobre el momento de constitución del comité de seguridad y salud prácticamente sería coincidente. Siempre que en una empresa, ya sea unicelular o pluricelular, existan delegados de prevención y, en este último caso, sus centros de trabajo cuenten con 50 o más trabajadores, incluidos los supuestos previstos en el artículo 63 del et para el comité conjunto, deberá constituirse este órgano. Esta afirmación no se ve alterada si nos encontramos ante una concentración empresarial, sea de la índole que sea, o ante una descentralización productiva, incluida en su caso la transmisión empresarial. En estos casos la norma, y fundamentalmente la negociación colectiva, e incluso los propios empresarios y representantes afectados, podrán crear otros órganos con la misma o distinta denominación, podrán e incluso deberán prever medidas que coordinen actuaciones, entre las que puede encontrarse un órgano específico para ello, pero en ninguno de los supuestos permite el legislador eludir el cumplimiento de la norma, sustituyendo al comité de seguridad y salud por alguno de estos órganos. una cuestión distinta se nos plantea cuando es la empresa en su conjunto la que alcanza los 50 trabajadores y no lo hace ninguno de sus centros de trabajo; en este caso consideramos que la norma también se extiende a ellos y deberá, siempre que existan delegados de prevención, constituirse un comité de seguridad y salud; en caso contrario tendrá que ser la negociación colectiva quién habilite un procedimiento de elección y designación de aquellos para facilitar su constitución. En uno u otro supuesto deberá prever el procedimiento más adecuado para su consecución. estas exigencias normativas nos llevan a diversas cuestiones relacionadas directamente con los delegados de prevención, como el procedimiento del cómputo de trabajadores y su relación con las vicisitudes que puedan generarse en la plantilla o relacionadas directamente con el trabajador, todas ellas resueltas con la remisión a su régimen jurídico o a través de las distintas reglas de interpretación normativa dada su vinculación con la representación unitaria. Por otro lado, consideramos que la decisión del legislador de habilitar un procedimiento legal y otro convencional para la elección y designación de estos representantes, tan sólo afecta a quién y quienes puedan ser electores y elegibles pero no al régimen jurídico aplicable. ii. 2.- Orgánicamente el comité de seguridad y salud está formado por miembros con distinto régimen jurídico. De su composición nos interesa destacar fundamentalmente cuál es la regla a seguir para su designación; si la regla de la proporcionalidad o cualquier otra, inclinándonos por un criterio mayoritario en la elección. Las razones que han justificado esta decisión provienen, entre otras, del contenido de la ley, al no especificar procedimiento alguno; de la jurisprudencia y doctrina del tribunal supremo, cuando excluye este criterio para la designación de los delegados de prevención como representantes especializados y como miembros del comité de seguridad y salud, afirmando que la aplicación de esta regla no es universal ni inamovible; y por la posibilidad de alterar convencionalmente el procedimiento de designación de estos representantes, permitiendo que puedan aplicarse, siempre dentro del respeto a las reglas democráticas, cualquier otro sistema de elección. ii. 3.- Organizativa y funcionalmente la problemática planteada es diferente a la referida hasta el momento. Si anteriormente se trataba de interpretar la norma o rellenar sus lagunas, ahora nos centramos en la voluntad del órgano manifestada a través de su reglamento interno. Nos encontramos ante un órgano subordinado en su actuación a la normativa vigente, a sus propias reglas de funcionamiento y a la finalidad de la norma que se ordena, en su conjunto, bajo los principios de eficacia, coordinación y participación. Ello nos hace abogar por una flexibilidad que permita adaptarse a la realidad de cada una de las empresas donde actúa. Encorsetar funcionalmente a un órgano como el comité de seguridad y salud supone abocarlo a su inoperancia. De ahí la enorme importancia que adquiere este reglamento como norma de funcionamiento. la ley directa e indirectamente, con lo exiguo de su regulación, deja en manos del comité la elaboración de sus reglas de funcionamiento u organización, a excepción de la cadencia temporal de sus reuniones. Esta libertad, no obstante, no es absoluta pues cuenta con dos importantes límites: uno interno impuesto por las reglas de la colegialidad en su funcionamiento y otro externo determinado por el sometimiento de su contenido a la negociación colectiva. ii.3.1.- La regla de la colegialidad como límite interno viene impuesta por la ley al definir al comité como un órgano paritario y colegiado. La aplicación de las reglas de la colegialidad en el procedimiento de toma de decisiones garantiza los derechos individuales y protege a las minorías dentro de un órgano. Pese a que no se establece nada sobre qué ha de entenderse por el carácter colegiado de este órgano, sí contamos con elementos suficientes dentro de nuestro ordenamiento jurídico para conceptuarlo. La exigencia primaria y básica es la necesidad de una convocatoria para sus reuniones, de forma que sus conozcan con tiempo suficiente el orden, el lugar, fecha y orden del día de su celebración. realizada la convocatoria constituye también un elemento esencial de la colegialidad la exigencia de un quórum mínimo para su validez. La regla de una mayoría suficiente que garantice el funcionamiento de un órgano colegiado es aun más necesaria en los casos de los órganos colegiados. En estos supuestos si se aplicara estrictamente la regla de la mayoría se estaría desvirtuando el propio órgano. Por ello hemos de partir del concepto de paridad previsto en la norma, según el cual, el comité de seguridad y salud estará formado por igual número de representantes de los trabajadores y del empresario, aludiendo con ello a una paridad numérica. No obstante cuando procedimentalmente nos referimos a la validez de la sesión del órgano entendemos que habrá quórum cuando a la reunión asista, como mínimo, la mitad más uno de los miembros de cada una de las dos representaciones. distinto aspecto es el que se deriva de la mayoría exigida para la votación constituyendo un momento procedimental distinto al anterior, considerando en este caso que la adopción de acuerdos deberá hacerse por mayoría de votos con independencia del banco que los emita. Estamos ante un órgano participativo en el que el interés del mismo es la prevención, por lo que no existen conflictos de intereses mas allá de la elección de procedimientos o protocolos de actuación y no está previsto por la norma ningún mecanismo de solución de conflictos. Si exigiéramos la mayoría en cada uno de los bancos en el momento de la votación, bastaría con la oposición de uno de ellos para bloquear cualquier actuación de este órgano, lo que dadas sus características, finalidad y competencias, la rigidez impuesta por este procedimiento iría en contra del propio espíritu de la norma. ii. 3.2.- Externamente puede limitar su contenido la voluntad de los sujetos negociadores a través de la negociación colectiva. Esta posibilidad proviene del valor jurídico que se le atribuye a su reglamento interno. Se trata de un pacto o acuerdo de carácter interno, cuya trascendencia jurídica afecta exclusivamente a los sujetos que lo suscriben, por lo que sus normas de funcionamiento y, en su caso, estructura organizativa no les va a trascender. Ante una alteración de las fuerzas dentro del mismo, será este nuevo órgano quien decida su subrogación o no al reglamento existente hasta ese momento. Todo ello, siempre que por negociación colectiva no exista una regulación que afecte a su contenido. ii. 4.- Dentro del aspecto orgánico del comité no podemos cerrar nuestras conclusiones sin hacer una referencia, aunque breve, a aquellos aspectos que más controversia han generado sobre el estatuto jurídico de los delegados de prevención. aunque el legislador hace una remisión generalizada a las garantías previstas en el artículo 68 del estatuto de los trabajadores, su referencia al crédito horario de los delegados de prevención cuando coinciden con representantes unitarios y el olvido de garantías contenidas en otros preceptos de esta norma ha generado importantes problemas, no sólo interpretativos sino aplicativos. como paso previo a cualquier comentario señalar que esta remisión tiene su trascendencia para aquellos delegados de prevención que no coincidan con la representación unitaria. En caso contrario, todas las garantías previstas en la norma ya las tienen reconocidas en su cualidad previa de representante. Precisamente esta dualidad es la que hace, ahora sí contestando a la cuestión planteada, inclinarnos por considerar que, con independencia del procedimiento elegido para su designación, no hay, como ya hemos insistido anteriormente, ninguna diferencia entre los representantes en función de su origen. hecha la afirmación anterior, el crédito horario como garantía dista mucho, a nuestro juicio, de tener un tratamiento adecuado. Obviando el hecho de que el tiempo dedicado a las reuniones del comité de seguridad y salud constituye tiempo de trabajo efectivo, resulta muy interesante conocer el número de horas de que disponen para ejercer, como representantes de los trabajadores, sobre todo si tenemos en cuenta que para participar en estas reuniones se necesita una preparación previa de información, documentación e incluso investigación. Es por esta razón por la que nos detenemos en esta garantía tan crucial para el ejercicio de las funciones que estos representantes tienen atribuidas. Una remisión generalizada a un precepto o a una norma para regular un tema obedece a una técnica de economía jurídica más que a una dejación del legislador, de forma que a problemas iguales idéntica solución. No obstante, en este supuesto el legislador ha limitado de forma considerable el tiempo que pueden destinar a sus funciones. El legislador no es generoso en el reconocimiento del tiempo de un número de horas para el ejercicio de representación de tal forma que incrementar considerablemente las competencias de los representantes unitarios, cuando son designados como delegados de prevención, sin llevar aparejado un incremento similar en su crédito horario, supone, a nuestro juicio, una vulneración importante del mandato comunitario. esta situación que podría compensarse con un aumento convencional del número de horas no resuelve el problema, ya que en cualquier caso el legislador, entendemos, ignora el mandato comunitario al no reconocer, simplemente, un crédito horario a los delegados de prevención. probablemente esta ha sido la interpretación que se le ha dado a este precepto, al menos así parece deducirse de los convenios colectivos cuando, de forma reiterada, la mayor parte de los que prevén un sistema distinto de designación, o se remiten al comité para que les ceda parte de su crédito horario, o les reconocen de forma lineal un número de horas concreto para el ejercicio de su representación. estando de acuerdo con la interpretación legal de que no se prevé un crédito horario adicional para los delegados de prevención cuando previamente son representantes unitarios, no lo estamos con la interpretación convencional cuando quienes asumen esta posición son otros trabajadores. El legislador, aunque no siempre con la claridad que hubiésemos deseado, regula un régimen jurídico completo para estos representantes, de tal manera que deberá ser respetado, con independencia de que coincida o no con otro órgano. Salvo que de forma expresa diga lo contrario, como ocurre en el tema que nos ocupa, los delegados de prevención que no coincidan con la representación unitaria dispondrán de todas las garantías previstas en el estatuto de los trabajadores, pudiendo la negociación colectiva mejorar su contenido pero no disponer de él. iii.- Como tercera parte de esta división meramente expositiva en la que hemos estructurado nuestras conclusiones, nos acercamos al comité de seguridad y salud en la realidad de nuestras empresas. Son varios los aspectos que pudieran tratarse, aunque nos han interesado fundamentalmente dos: su relación con los distintos modelos de organización de la prevención en la empresa y su actuación como órgano de coordinación en los supuestos de descentralización productiva. iii. 1.- Las competencias y facultades que legalmente tiene atribuidas no pueden verse limitadas o anuladas en función del modelo preventivo elegido por el empresario. La rotundidad de esta afirmación necesita, como ha ocurrido en otras ocasiones, ser matizada. Siendo cierto lo dicho, no lo es menos que la intervención del comité en la actividad preventiva de la empresa va a venir condicionada cuando quien la realiza es un servicio de prevención ajeno. pese a que la norma aboga por un modelo preventivo interno a la empresa por las indudables ventajas que ello proporciona para una adecuada gestión en la materia, del articulado de su norma de desarrollo, el rd 39/1997, se deduce otra cosa favoreciendo la contratación de estas instituciones en perjuicio de la constitución de unas propias. Esta realidad ha hecho que la mayor parte de las empresas, salvo las que vienen obligadas por la norma a constituir un servicio de prevención propio, externalicen su acción preventiva. esta decisión conlleva que la actuación del comité en las distintas fases que conforma el plan de prevención pueda verse reducida a una mera recepción de información impidiéndole su participación activa en los términos previstos por la lprl. Estamos ante una entidad ajena a la estructura organizativa de la empresa y ante un órgano interno de la misma no siendo posible, jurídicamente hablando, trasladar derechos y obligaciones a ninguno de ellos, más allá de los legalmente previstos. el legislador intentó solucionar este problema dando entrada como miembros natos u obligatorios, en todo caso, a los técnicos que intervienen en la prevención de la empresa, que en el supuesto de un servicio de prevención ajeno pueden o no coincidir físicamente con los que materialmente realiza el trabajo. Y dentro de sus competencias atribuyéndole como facultad <
Datos académicos de la tesis doctoral «El comité de seguridad y salud«
- Título de la tesis: El comité de seguridad y salud
- Autor: Mª Carmen Aguilar Del Castillo
- Universidad: Sevilla
- Fecha de lectura de la tesis: 10/12/2010
Dirección y tribunal
- Director de la tesis
- sañudo Gutierrez Rodriguez
- Tribunal
- Presidente del tribunal: Manuel ramon Alarcon caracuel
- alfredo Montoya melgar (vocal)
- eva Garrido pérez (vocal)
- Antonio Valverde asencio (vocal)