Tesis doctoral de Teresa Leal Linares
Uno de los logros de la democracia es la responsabilidad de los gobiernos en el uso de los fondos públicos, reflejado en la elaboración y ejecución de los presupuestos públicos. Esta responsabilidad incluye una comprensión clara de los efectos que la evolución macroeconómica y las acciones discrecionales del gobierno tienen sobre los ingresos y gastos públicos. Esto ha llevado gradualmente a la creación de instituciones y procedimientos presupuestarios y, finalmente al desarrollo de técnicas de predicción fiscal y supervisión. Por tanto, no sorprende que la previsión y el seguimiento fiscal hayan recibido siempre atención de los políticos, las autoridades monetarias, las organizaciones económicas internacionales, los analistas de mercados financieros, las agencias de clasificación, los centros de investigación y del público general. en primer lugar, y de manera introductoria, analizamos las principales cuestiones y problemas que se presentan en la previsión fiscal. En concreto, (i) estudiamos la actuación de los analistas que elaboran las previsiones. Es cierto que los objetivos presupuestarios han sido particularmente criticados por presentar sesgos sistemáticos como resultado del establecimiento de objetivos poco realistas y políticamente motivados, lo que ha causado el levantamiento de voces demandando la necesidad de que las predicciones fiscales en europa las realice una institución independiente que evite estas desviaciones. Si bien la literatura ampliamente confirma que las predicciones realizadas por los gobiernos no sólo son inexactas sino que, además, presentan sesgos sistemáticos, parece que las causas de dichos errores no han sido suficientemente estudiadas por la literatura y, en particular, su relación con los objetivos políticos al servicio de los cuales están, en principio, las predicciones fiscales y los métodos de predicción; (ii) tratamos de identificar los mejores métodos de predicción fiscal utilizados por los analistas, pero los resultados no son concluyentes. Esta situación es reflejo del trabajo diario que realizan, ya que no sólo han de elegir el método, sino que han de elaborar predicciones macroeconómicas y fiscales consistentes y decidir en qué medida las previsiones fiscales deben basarse en el juicio y la experiencia más que en técnicas econométricas o de modelización, así como cuál debe ser el horizonte de predicción o el nivel de desagregación de las previsiones fiscales. en general, el mensaje principal que se desprende de la revisión de la literatura y de los problemas a los que se enfrenta el analista es que a pesar de la importancia de contar con predicciones cuantitativas fiables, una buena predicción fiscal no es necesariamente la mejor desde un punto de vista estadístico, sino aquélla que permita una comprensión profunda de la evolución presupuestaria y constituya una base sólida para la elaboración de la política fiscal. Teniendo esto en cuenta, se puede comprender fácilmente la lógica que subyace a las decisiones tomadas por los analistas en términos de procedimientos, supuestos, horizontes de predicción o niveles de desagregación. La predicción fiscal es más un arte que una ciencia, pero un arte que debe estar al servicio de los debates y decisiones de política fiscal más que un ejercicio que sólo pueda ser evaluado sobre la base de un conjunto de indicadores de la actuación de la previsión fiscal; (iii) consideramos el concepto de déficit ajustado del ciclo económico, indicador del estado de las finanzas públicas que ha ido ganando peso en los últimos años, especialmente en el seno de la unión europea y en concreto gracias al pacto de estabilidad y crecimiento (pec) en el que se exige como objetivo presupuestario a medio plazo un cab próximo al equilibrio o con superávit, lo que permitiría hacer frente a las fluctuaciones normales del ciclo a través de los estabilizadores automáticos sin sobrepasar el límite de 3% del pib de déficit total, centrándonos en las estimaciones de las previsiones y revisiones del componente cíclico que anualmente, en otoño, presentan la comisión europea (ce) y el fondo monetario internacional (fmi) para la eurozona. Además, a través de la observación del déficit estructural, estimado por la ce y el fmi, podemos observar el modelo de política fiscal previsto por cada país desde el año 2001 hasta el previsto para 2007 y ver ex post los mensajes lanzados por cada institución. Nuestro objetivo no es marcar las diferencias entre ambas instituciones, sino mostrar las diferentes implicaciones que para la toma de medidas de política económica se derivarían de adoptar una visión acorde con las distintas estimaciones; (iv) por último, pero no menos importante, estudiamos la accesibilidad, transparencia y disponibilidad de los datos públicos no financieros del sector de las administraciones públicas españolas disponible en la web, como fuente primaria de información. dados unos objetivos o previsiones fiscales anuales es necesario establecer un sistema de seguimiento, control o alerta temprana intra-anual que permita detectar las posibles desviaciones de dichos objetivos o la actualización de las previsiones con el fin de poder tomar las medidas políticas oportunas en el caso que sea necesario. Por ello es fundamental ir incorporando toda la información estadística que se va generando mensual o trimestralmente a lo largo del año. Habitualmente el control y seguimiento de los objetivos fiscales es una de las fases más importantes y descuidadas del proceso presupuestario, pues normalmente se limita a un mero control contable. Es por ello que, en segundo lugar, proporcionamos dos herramientas de control para las cuentas públicas que nos permiten (i) evaluar la probabilidad de alcanzar un objetivo anual prefijado en cualquier momento del año y (ii) evaluar la significatividad de las desviaciones mensuales observadas respecto a su pauta de comportamiento habitual. El primer caso lo aplicamos al seguimiento de los objetivos anuales de recaudación tributaria de la comunidad autónoma andaluza; y el segundo, a las desviaciones observadas en los ingresos, gastos y déficit de las cuentas públicas de 5 países del área euro, y españa, con especial atención a las distintas subpartidas fiscales españolas, ofreciendo un análisis concreto para 2009. el seguimiento de las cuentas públicas nos permite evaluar a lo largo del año la probabilidad de alcanzar el objetivo o previsión anual pero, una vez obtenido el dato final, y en el caso de que se hayan producido desviaciones, esperadas o no, se hace necesario estudiar el por qué de dicha particularidad con el fin de tener en cuenta las causas, controlables o no, en los próximos ejercicios económicos. En concreto, el análisis de las desviaciones entre los presupuestos inicialmente aprobados y los resultados de su ejecución y de sus causas puede ser relevante para, entre otros factores, mejorar la planificación presupuestaria. En este sentido, los trabajos académicos que analizan el comportamiento de las predicciones presupuestarias (u objetivos presupuestarios) suelen encontrar sesgos sistemáticos, generalmente debidos a la fijación de objetivos presupuestarios poco realistas, contaminados por consideraciones de estrategia política y vinculados, a su vez, con sesgos en las predicciones macroeconómicas. Por ello, nuestra tercera meta es analizar los errores observados desde 1985 hasta 2006 en el proceso de planificación y ejecución del presupuesto no financiero del estado para el caso español, con el fin de identificar la existencia sistemática de errores y sus causas. Aun cuando encontramos que la precisión en la planificación y ejecución de los presupuestos a lo largo del tiempo ha mejorado, un posterior análisis sobre la eficiencia de las previsiones, tanto en relación a la posible presencia de desviaciones sistemáticas como en cuanto a la no utilización de toda la información disponible en el momento de realizar las previsiones o al menos de no incorporarla de manera eficiente, confirma los resultados previos de la literatura en relación con la existencia de un sesgo a la baja (conservador), especialmente desde el lado de los ingresos (se proyectan unos ingresos que acaban siendo sistemáticamente inferiores a los observados), y la no utilización eficiente de al menos parte de la información disponible, política, económica o institucional, en la planificación y ejecución del presupuesto. posiblemente la escasez y difícil compilación de bases de datos fiscales a las frecuencias mensual y trimestral por personas ajenas a las administraciones públicas (aapp) (como analizamos en la primera parte de este trabajo) han provocado que la literatura académica haya prestado tradicionalmente poca atención en el caso de los países europeos al uso de datos de frecuencia mayor a la anual para predecir objetivos fiscales anuales. No obstante, la disponibilidad de datos trimestrales siguiendo la metodología del sistema europeo de cuentas sec95 para el sector de las aapp de la mayoría de los países europeos (a partir de abril de 2006), junto con un creciente interés por el estudio de la capacidad informativa de los datos de contabilidad pública de la administración central y otros sectores de las aapp han generado una reciente literatura sobre el desarrollo de herramientas de alerta temprana para las variables fiscales que demuestran que los datos fiscales intra-anuales, cuando se modelan adecuadamente, contienen información extremadamente valiosa y útil para la previsión anual de los agregados fiscales, permitiendo la detección temprana de episodios de deterioración (o mejora) fiscal que los métodos tradicionales. En esta línea de artículos se ubica la última parte de este trabajo, (i) previamente, desarrollamos un sistema de indicadores fiscales obtenidos a partir de datos de frecuencia mensual para el seguimiento y la previsión del déficit anual del estado según la definición del sec95. Aprovechamos la riqueza y accesibilidad de datos mensuales sec95 referentes al sector estado para comprobar la coherencia de su evolución con los objetivos anuales fijados para las principales partidas de ingresos y gastos del presupuesto para el período 1990-2004. La idea subyacente es la relación existente entre las estimaciones de modelos mensuales y anuales a partir de la relación que existe entre los datos en frecuencia mensual y anual de una determinada variable. Dado que la información que se incorpora en la estimación del modelo mensual es más completa que la utilizada en la estimación del modelo anual, se deduce que el modelo anual no debe ser estimado sino inferido del modelo mensual. (Ii) por último, presentamos un modelo fiscal a corto plazo de frecuencias mixtas estado-espacio multivariante, que incorpora toda la información fiscal anual, trimestral y mensual disponible para el sector aapp español y sus subsectores, administración central, administraciones de la seguridad social, comunidades autónomas y corporaciones locales. Aportamos modelos suficientemente detallados y al mismo tiempo aplicables (i) a la supervisión en tiempo real de la política fiscal con especial atención a la evolución trimestral de los datos del sector; (ii) como instrumento para la modificación de las previsiones presupuestarias anuales; (iii) para transformar en datos de contabilidad nacional la información mensual disponible de los distintos subsectores del conjunto de las administraciones públicas; (iv) para el seguimiento a corto plazo de la evolución de las comunidades autónomas y corporaciones locales. este trabajo es un primer intento de desarrollar un modelo fiscal a corto plazo para el total del sector público; lógicamente en la medida en que vayamos incorporando la información disponible por subsectores, el modelo se iría afinando. Por diferentes motivos, consideramos nuestro modelo como punto de referencia para la interpretación de los nuevos datos disponibles, y no como substituto del análisis pormenorizado realizado normalmente por los expertos fiscales, ya que es necesario un conocimiento detallado de las instituciones y de los factores especiales que se completaría con los modelos presentados en este trabajo.
Datos académicos de la tesis doctoral «Previsión y seguimiento de las cuentas económicas del sector público: aspectos generales y aplicación al caso de las administraciones públicas españolas«
- Título de la tesis: Previsión y seguimiento de las cuentas económicas del sector público: aspectos generales y aplicación al caso de las administraciones públicas españolas
- Autor: Teresa Leal Linares
- Universidad: Huelva
- Fecha de lectura de la tesis: 18/01/2010
Dirección y tribunal
- Director de la tesis
- Francisco Aguado Correa
- Tribunal
- Presidente del tribunal: Francisco Trujillo aranda
- pablo Luis Hernández de cos (vocal)
- diego José Pedregal tercero (vocal)
- oscar Bajo rubio (vocal)